Trimbos vergelijkt Nederlands cannabisbeleid met VS
Het gaat hard met de legalisering van wiet in de VS. Nadat de ene na de andere staat medicinale cannabis legaliseerde, hebben cannabisliefhebbers in vijf Amerikaanse staten (+ Washongton DC) inmiddels toegang tot legale cannabis voor recreatieve doeleinden. Het Trimbos-instituut onderzocht wat Nederland daarvan kan leren. Belangrijkste conclusie: de volksgezondheid speelt een beperkte rol in de beslissing om cannabis te legaliseren.
De uitkomst van het onderzoek lijkt de Trimbos-onderzoekers te verrassen. Als ‘huis-adviseur’ voor het ministerie van Volksgezondheid onderzoeken zij al jarenlang de effecten van het gedoogbeleid op de volksgezondheid. In Nederland is de bescherming van de volksgezondheid formeel de belangrijkste reden voor het gedogen van cannabisconsumptie en de verkoop van wiet en hasj via coffeeshops. Ruim 40 jaar geleden dacht de overheid zo marginalisering, stigmatisering en criminalisering van blowers tegen te gaan en te voorkomen dat zij overstappen op harddrugs.
Motieven voor legalisering
De Amerikanen blijken echter heel andere motieven te hebben om cannabis te legaliseren. Zo hoopt Colorado bijvoorbeeld te voorkomen dat de opbrengsten uit de verkoop van cannabis naar criminele organisaties gaat. En wil de staat de problemen die veroorzaakt zijn door het verbod en de ongecontroleerde productie, de verkoop en het bezit van cannabis op deze manier elimineren. Alaska geeft aan cannabis te legaliseren zodat de verkoop van cannabis via legitieme, belastingbetalende mensen kan worden geregeld. Ook kan de rechtshandhaving zich nu weer focussen op geweld- en vermogensdelicten en draagt de legalisering bij aan de vergroting van de individuele vrijheid van burgers.
Met andere woorden: voor de Amerikanen speelt de volksgezondheid een ondergeschikte rol. De beslissing om te legaliseren heeft vooral te maken met de erkenning dat de ‘War on Drugs’ heeft gefaald. Ze willen de problemen die daardoor zijn ontstaan uit de weg ruimen. Daarnaast spelen ook financiële overwegingen een belangrijke rol. Er is veel geld te verdienen is in de wietindustrie. En misschien nog wel belangrijker: ze zien af van verdere betutteling van cannabisconsumenten. Persoonlijke vrijheid van burgers is in de VS immers een groot goed.
Voorlopers
De vraag is nu in hoeverre er in de reguleringsmodellen desondanks rekening is gehouden met de volksgezondheid. Daarvoor moeten we iets dieper inzoomen op vier staten waar de legalisering van recreatieve cannabis inmiddels een feit is. Omdat in Nevada cannabis pas per 1 juli dit jaar werd gelegaliseerd, zijn er nog onvoldoende gegevens beschikbaar. We focussen ons dus op : Washington State, Oregon, Alaska en Colorado. Deze staten waren ook al voorlopers als het om de introductie van medicinale cannabis gaat. De eerste drie legaliseerden medicinale cannabis in 1998; Colorado deed dat in 2000. In december 2016 hadden 28 Amerikaanse staten medicinale cannabis gelegaliseerd en waren er nog eens 18 staten waar patiënten beperkte toegang tot medicinale cannabis hebben.
Glijdende schaal
De legalisering van recreatieve cannabis verloopt geleidelijk. Na het verbod wordt eerst medicinale cannabis gelegaliseerd. Vaak op kleine schaal voor een beperkt aantal aandoeningen. Daarna worden de grenzen steeds meer opgerekt en kunnen steeds meer ‘cannabispatiënten’ een beroep doen op medicinale cannabis. Zo steeg het aantal geregistreerde patiënten in Colorado van 6000 in 2009 naar 343.000 in 2016. En tenslotte wordt dan ook cannabis voor recreatieve doeleinden gelegaliseerd. In Colorado en Washington State gebeurde dit in 2012; Alaska en Oregon volgden in 2014. Per 1 juli 2017 was Nevada dus aan de beurt. En in 2018 gaat dit gebeuren in Californië, Massachusetts en Maine. Er is dus sprake van een glijdende schaal. Dit maakt het lastig om effecten goed te meten.
Regels veranderen
Allereerst ontbreken de baseline-gegevens in veel staten. Daarnaast veranderen de regels voor producenten, verwerkers en verkopers van cannabis voortdurend. Staten kijken naar elkaars ervaringen en passen de regels dan weer aan. Bovendien betekent legalisering niet dat alle gemeenten meedoen. Net als bij de coffeeshops in Nederland kunnen lokale overheden een nulbeleid voeren. Dat geldt bij ons voor driekwart van de gemeenten. Slechts een kwart van de gemeenten staat coffeeshops toe. In de VS noemen ze dat de opting-out regeling. In Colorado heeft 70% van de gemeenten voor deze optie gekozen. Dat is dus vergelijkbaar met Nederland.
Grote verschillen met Nederland
Toch zijn er ook grote verschillen met de Nederlandse situatie. Zo geldt in alle staten een minimum leeftijd van 21 jaar. Cannabisverkoop mag alleen plaatsvinden in speciale cannabiswinkels (online-verkoop is verboden). Cannabisconsumptie is niet toegestaan in openbare ruimten (behalve in de cannabis (lounge)clubs in Denver). Cannabisproducten moeten verpakt zijn in hersluitbare, kindvriendelijke en ondoorzichtige verpakkingen die voorzien zijn van waarschuwingslabels. En vervoer mag uitsluitend plaatsvinden in de achterbak van auto of als die ontbreekt op de laatste stoel in de auto. In principe mag er geen reclame worden gemaakt voor cannabisproducten, maar de regels zijn volgens onze normen vrij ruim. Een verbod op reclame staat op gespannen voet met de zogenoemde ‘freedom of speech’. Dat betekent dat cannabis als een normaal product wordt behandeld.
Verschillende vergunningen
Alle staten werken met verschillende vergunningen voor het telen, verwerken en verkopen van cannabis. In Oregon kunnen cannabisondernemers daarnaast ook een groothandels-, test- of onderzoeksvergunning aanvragen. In Oregon, Colorado en Alaska kunnen ondernemers meerdere vergunningen aanvragen (verticale integratie). In Washington DC kan dit niet. Als je een vergunning hebt om te produceren, kun je geen verkoopvergunning aanvragen (horizontale integratie). In Oregon zijn de regels voor het aanvragen van vergunningen het ruimst.
In tegenstelling tot de andere staten kunnen daar ook buitenlandse ondernemers een aanvraag indienen. Ook qua belasting zijn er verschillen: In Washington State betaalt men 37% belasting op de productie en verkoop, in Colorado 28% en in Oregon 17%. In Alaska betalen telers 50 dollar per ounce (=28,35 gram) belasting over cannabis die ze aan winkels verkopen. Omdat cannabis op federaal niveau nog steeds verboden is, is het lastig voor ondernemers om leningen bij banken af te sluiten. Met lagere belastingen, het toelaten van buitenlandse ondernemers en verticale integratie probeert Oregon de markttoegang voor ondernemers te vergemakkelijken.
In Washington State is thuisteelt verboden. In Colorado en Alaska mogen volwassenen boven de 21 jaar zes hennepplanten hebben, waarvan drie in bloei. In Colorado mogen er in totaal twaalf planten in een woning staan ongeacht het aantal volwassenen. In Alaska geldt een maximum van zes planten per perceel. En in Oregon mogen er maximaal vier planten in een woning aanwezig zijn. Je mag in Colorado alleen hasj-olie maken via de ‘dry ice’CO2 of ijswater-methode. Butaan, propaan, ether of alcohol zijn verboden.
Werkgroepmodel
In Colorado vond het vaststellen van normen en regels plaats via een werkgroepmodel. Stakeholders van de cannabisindustrie (producenten), volksgezondheid, handhaving (politie en justitie) en anderen bepaalden samen het beleid op basis van gelijkwaardigheid. Daardoor heeft volksgezondheid niet het laatste woord (en de industrie ook niet). Er geldt bijvoorbeeld geen maximum voor het aantal cannabiswinkels. Ook is er geen limiet voor het THC-gehalte in gedroogde toppen.
De productie en verkoop zijn in handen van particulieren met winstoogmerk (en een tijdelijke licentie). Er ontstaat zo een cannabisindustrie die vergelijkbaar is met de alcohol- en tabaksindustrie. De Trimbos-onderzoekers menen dat dit een risico voor de volksgezondheid is omdat de normalisering tot een toename van het aantal gebruikers leidt. Vooralsnog is geen stijging opgetreden onder jongere cannabisconsumenten. Wel is er sprake van een toename van incidenten met kinderen die eetbare cannabisproducten hebben ingenomen.
De toekomst zal uitwijzen of de Amerikaanse aanpak waarbij het gezondheidsperspectief geen hoofdrol speelt gezondheidsrisico’s oplevert. De Trimbos-onderzoekers stellen op basis van de Amerikaanse ervaringen in ieder geval dat variatie van het aanbod cruciaal is om de illegale markt te verkleinen. Verder concluderen ze dat elk land uiteindelijk zelf zijn beleid moet bepalen. Er is geen optimale mix die overal werkt. BRON: Blankers M et al (2017). ‘Cannabisregulering in de Verenigde Staten. Modellen en effecten op de gezondheid.’ Utrecht: Trimbos-instituut.
